Czy CPK okaże się "berlińską katastrofą 2.0"?

Spektakularne fiasko berlińskiego lotniska skłania wielu obserwatorów do twierdzeń, że CPK może okazać się podobną porażką. Takie oceny wynikają z bardzo uproszczonego rozumowania, które można streścić zdaniem: Skoro nie udaje się niemieckim inżynierom, to dlaczego ma się udać mniej doświadczonym polskim? Brzmi przekonująco, ale nie można na tym pytaniu zakończyć porównywania tych dwóch inwestycji. Spróbujemy bardziej wyczerpująco przyjrzeć się niemieckiej inwestycji, aby stwierdzić czy rzeczywiście CPK jest obciążony grzechami zbliżonymi do projektu Berlin Brandenburg International Airport (BBI). Warto też zwrócić uwagę czy są jakieś lekcje, które polska budowa może wyciągnąć z porażki naszych zachodnich sąsiadów.

W trakcie wstępnej analizy FBB zbadało, aż 93 lokalizację. Oceniano je pod kątem wielu czynników m.in. takich jak możliwość skutecznego zaplanowania budowy, wykonalność ekonomiczna, dostępność środków transportu, rozwój przestrzenny i wpływ na środowisko. W założeniu nowe lotnisko miało być pierwszym całkowicie prywatnym portem lotniczym w Niemczech. Jego budowa miała przebiegać w formule Build-Operate-Transfer (BOT), czyli w taki sam sposób, w jaki zostało zbudowane nowe lotnisko w Stambule. W skrócie metoda ta polega na udzieleniu koncesji prywatnej korporacji do wybudowania i zarządzania portem przez np. 25 lat. Po tym okresie lotnisko zostaje przekazane w ręce właściciela. Oczywiście wydanie takiej koncesji nie jest bezpłatne, a zwycięskie konsorcjum musi za nią zapłacić niebagatelną kwotę.

Główne założenia nowego lotniska mówiły o wybudowaniu portu na 60 milionów pasażerów rocznie, z czterema drogami startowymi mogącymi przyjmować samoloty przez 24 godziny na dobę. Lotniska TXL i THF miały zostać zamknięte w 2008 r. Zespół planistyczny FBB szczegółowo rozważył siedem lokalizacji. W sierpniu 1992 r. trzy z nich znalazły się na krótkiej liście: Jüterbog-Ost, Jüterbog-West i Sperenberg. Lokalizacja w Schönefeld-Süd, czyli rozbudowa, już istniejącego lotniska, zajęła siódme miejsce w przygotowanym rankingu.

Do tego momentu wszystko szło dobrze. Jednak w 1996 r. zalecenia zespołu planistycznego zostały podważone przez polityków. Zawarto porozumienie (Konsensusbeschluss), na mocy którego miało zostać zbudowane lotnisko już tylko na 30 milionów pasażerów i to na w sąsiedztwie istniejącego portu SXF. Burmistrz Berlina, co prawda godził się na Sperenberg, ale postawił warunek finansowy. Za połączenia drogowe i kolejowe musi zapłacić Brandenburgia, na co ten kraj związkowy nie wyraził zgody. W ten oto sposób zdecydowano się na obecną lokalizację. Nowe lotnisko miało zostać zbudowane w Schönefeld-Süd i otwarte w 2007 r.

We wrześniu 1997 r. siedem konsorcjów stanęło do przetargu, który został rozstrzygnięty w marcu 1999 r. Zwycięzcą okazało się konsorcjum założone przez firmę Hochtief, jednak wyniki przetargu zostały skutecznie zaskarżone przez innego pretendenta, konsorcjum IVG. W konsekwencji musiał zostać rozpisany nowy przetarg, co nastąpiło w 2001 r. Drugi przetarg został rozstrzygnięty rok później i tym razem wygrali go dawni antagoniści, którzy zjednoczyli siły w konsorcjum Hochtief/IVG. Zwycięskie firmy uznały, że budowa może być gotowa w 2011 r., jednak projekt potrzebuje 15 proc. stopy zwrotu z inwestycji. Taki wskaźnik wymagał wprowadzenia wysokich opłat lotniskowych, na co trzech właścicieli FBB nie chciało się zgodzić. 22 maja 2003 r. próba realizacji projektu przy pomocy inwestorów prywatnych została ostatecznie porzucona.

W 2004 r. burmistrz Berlina i premier Brandenburgii zdecydowali, że będą budować nowe lotnisko sami. Ich zamiarem było zakończyć pracę na przełomie lat 2008/2009. Wielki projekt infrastrukturalny został wtłoczony w ramy organizacyjne FBB, które nie były do niego dostosowane. Nowi gospodarze projektu doprowadzili do zatwierdzenia planu budowy w sierpniu 2004 r. Zakładał on transformację starego lotnika SFX w nowe lotnisko BBI oraz zamknięcie TXL i THF sześć miesięcy po otwarciu BBI, możliwość przyjęcia 360 tys. samolotów rocznie (ok. 45 milionów pasażerów), operacje 24 godzin na dobę, ale też restrykcyjne środki ochrony przed wzmożonym hałasem. Decyzja o budowie uzyskana przez FBB została zaskarżona do sądu. W konsekwencji wydanego orzeczenia cofnięto możliwość operowania 24 godziny na dobę oraz wprowadzono jeszcze bardziej restrykcyjne wymogi hałasowe.

Przygotowania do budowy w nowym układzie postępowały jednak dalej. Wybór głównego projektanta odbył się z podobnymi kłopotami jak wcześniejszy przetarg w formule BOT. Ponadto FBB zgodziło się, aby wybrany projektant pełnił również rolę inspektora budowy, a więc połączyło dwie funkcje, które na prawidłowo zarządzanych budowach powierzane są różnym podmiotom. Budowa ruszyła 5 września 2006 r. jednak w październiku 2007 r. musiano anulować przetarg na terminal, system bagażowy i rękawy. Nowe przetargi podzieliły prace na 37 części i zostały przyznane ponad 50 różnym lokalnym przedsiębiorstwom. Takie rozwiązanie miało na celu obniżenie kosztów inwestycji i wspomożenie miejscowego biznesu, ale wymagało znacznie lepszych kompetencji koordynacyjnych. Dodatkowo w pierwotnych założeniach projektu następowały istotne modyfikacje. Firma architektoniczna otrzymała ponad 450 zmian specyfikacji projektowej już po rozpoczęciu konstrukcji.

Na początku 2008 r. główny projektant dostał polecenie przyspieszenia prac, aby uniknąć kolejnego przesunięcia terminu otwarcia portu przewidzianego na 2012 r. Spowodowało to dodatkowy chaos i naruszanie zasad przetargowych. 8 maja 2012 r. ogłoszono kolejne opóźnienie otwarcia portu, tym razem powodem były kłopoty z systemem ochrony przeciwpożarowej. Po tej informacji zarząd FBB zdecydował się podać głównego projektanta do sądu. Spowodowało to oczywiście opuszczenie przez projektantów placu budowy, a wraz z nimi zniknęła cała dokumentacja i zdobyta wiedza. Konflikt z projektantami miał w dużej mierze podłoże polityczne. Burmistrz Berlina potrzebował kozła ofiarnego, którego można było obciążyć winą za kolejne niedotrzymanie terminu. Po tym zdarzeniu FBB weszło w fazę częstych zmian osób odpowiedzialnych za kontynuowanie budowy. Doprowadziło to do dużej niestabilności całego projektu. Budową kierowali kolejno menedżerowie wywodzący się z branży lotniczej, a finalnie z administracji państwowej.

Na dziś ocenia się, że projekt pochłonął od 6,5 do 7,3 miliardów euro, czyli trzykrotnie więcej niż zakładano w 2006 r. Tymczasem zgodnie z opinią firmy Thiessen normalny koszt zbudowania lotniska na 30 milionów pasażerów powinien wynieść ok. 3,5 miliarda euro. Samo utrzymywanie wybudowanej już infrastruktury kosztuje od 9 do 17 milionów euro miesięcznie. Co gorsza według Thiessena inwestycja ma bardzo małe szanse na osiągnięcie rentowności i prawdopodobnie udziałowcy spółki będą musieli cały projekt dokapitalizować. Wzrost kosztów inwestycji był spowodowany sposobem finansowania całego przedsięwzięcia, którego model został zmieniony. Z ryczałtowego wynagradzania wykonawców FBB przeszło na bardziej elastyczną formułę, która nie stymuluje wykonawców do szybkiego zakończenia prac. Obecnie data otwarcia lotniska to październik 2020 r.

Poza niezliczonymi już, ciągle przesuwanymi terminami otwarcia lotniska BBI przez te wszystkie lata problemem stała się planowana przepustowość portu. W 1991 r. wszystkie berlińskie porty lotnicze obsłużyły niespełna 8 milionów pasażerów. Obecnie dwa porty (THF został zamknięty w 2008 r.) w stolicy Niemiec przyjmują ponad 33 miliony pasażerów. Po otwarciu, BBI będzie mogło obsłużyć 27 milionów pasażerów, choć nowy terminal przewidziany jest tylko na 22 miliony. Remedium na brak odpowiedniej przepustowości jest dalsze wykorzystywanie starego terminalu SXF, który jest jednak położony na uboczu nowego lotniska. Innym pomysłem jest zachowanie lotniska TXL nawet po otwarciu BBI, czego chce zresztą większość berlińczyków. Jednak decyzja o zamknięciu TXL została podjęta na podstawie konkretnych przepisów prawnych i nie wiadomo czy można ją będzie odwrócić. Innym rozwiązaniem jest powiększenie BBI umożliwiające przyjmowanie ponad 55 milionów pasażerów rocznie, ale oznacza to następną rozbudowę...

Jest wiele czynników, które przyczyniły się do brandenbursko-berlińskiej katastrofy, niemniej kilka odegrało w niej decydującą rolę.

Po pierwsze Niemcy podjęli złą decyzję lokalizacyjną. Obecna lokalizacja BBI była dopiero na siódmej pozycji listy najlepszych miejscowości do zbudowania nowego lotniska. Trudno zrozumieć jak można było dopuścić, aby inwestycja rozpoczęła się w Schönefeld-Süd.

Po drugie FBB ma nieodpowiednią strukturę własnościową. Trzej udziałowcy, wśród których rząd federalny miał najmniej do powiedzenia, mieli niespójne cele i różne preferencje odnośnie ryzyka projektu. Brak silnej kontroli zewnętrznej projektu spowodowany był małym doświadczeniem wschodnioniemieckich samorządów w prowadzeniu tak dużej inwestycji. Ponadto struktura FBB skutkowała dysfunkcjonalnym sposobem zarządzania, co przynosiło częste zmiany kadrowe, a w konsekwencji powtarzające się zaburzenia ciągłości projektu.

Po trzecie finansowanie całego projektu z publicznych pieniędzy oznaczało brak rozłożenia ryzyka. Zrezygnowanie z realizacji budowy w formule BOT było początkiem kłopotów całego przedsięwzięcia. Po tej decyzji cała odpowiedzialność spadła na polityków nieprzygotowanych do zarządzania tak dużym projektem i nieprzejmujących się ryzykiem finansowym oraz zachowaniem jego rentowności.

Po czwarte poszatkowanie prac na kilkadziesiąt zadań i ponad 50 wykonawców doprowadziło do chaosu, bo FBB nie miała odpowiednich umiejętności koordynacyjnych, które przy takim rozdrobnieniu zadań musiały być na zdecydowanie wyższym poziomie. Dodatkowo ciągła zmiana specyfikacji projektu nie pomagała w zapanowaniu nad powstałym już bałaganem.

Czy nasze CPK jest zagrożone chorobami, które nawiedziły projekt BBI? Na pewno tak, ale na razie jest jeszcze czas na zastosowanie skutecznej prewencji, bo CPK jest na zupełnie innym etapie niż jego berliński odpowiednik. Część chorób, które dotknęły BBI już CPK nie dotyczą. Nie ma obawy wybrania złej lokalizacji. Polskiemu projektowi nie grozi też zbyt małe zainteresowanie władz centralnych. Inne bolączki trawiące naszych sąsiadów są nam na razie obce, bo dotyczą etapu wykonawczego, do którego CPK dopiero się sposobi. Są jednak co najmniej trzy lekcje, które projekt CPK powinien wyciągnąć z berlińskiego fiaska.

Po pierwsze trzymać polityków jak najdalej od CPK. Większość nieszczęść, które spadły na projekt BBI była spowodowana zgniłymi kompromisami podyktowanymi ambicjami, rywalizacją i wzajemną niechęcią polityków. Wybór fatalnej lokalizacji, rozdrobnienie kontraktów wykonawczych w celu zaoferowania ich lokalnym firmom, które niekoniecznie miały do ich realizacji kompetencje oraz zaskarżenie architektów w celu zapewnienia sobie kozła ofiarnego są najlepszymi przykładami, że politycy projektów budowlanych prowadzić nie powinni. Niestety na razie CPK tej zasady nie realizuje. Do tej pory wokół tego największego projektu III Rzeczypospolitej kręci się o wiele za dużo polityków i o wiele za mało profesjonalistów z doświadczeniem rynkowym. Jacek Bartosiak, prezes spółki celowej ds. CPK, w jednym z ostatnich wywiadów na pytanie o zespół w nowej organizacji odpowiedział - W grudniu dołączy do zarządu trzech pozostałych członków - będą to ludzie z rynku, którzy będą odpowiadać za komponent lotniczy, kolejowy i kwestie finansowe.

Po drugie sprawna koordynacja będzie kluczem do sukcesu. Przy projekcie BBI zawiodła koordynacja wielu małych zadań oddanych w ręce kilkudziesięciu wykonawców i podwykonawców, ale sam projekt polega tylko na zbudowaniu lotniska na 30 milionów pasażerów. Nie ma w nim miejsca na trakcję kolejową obejmującą cały kraj. Pod tym względem projekt CPK jest o wiele bardziej skomplikowany. Mamy komponent lotniczy, kolejowy i drogowy, a dochodzi do tego jeszcze pomysł wybudowania nowego miasta w okolicach CPK. Koordynowanie wszystkich tych zadań, będzie ogromnym wyzwaniem wymagającym nie tylko fachowej wiedzy, ale również umiejętności porozumiewania się i uzgadniania decyzji na bardzo wielu poziomach i szczeblach. Może okazać się, że to przerasta możliwości organizacyjne naszego państwa, które zbyt często zapada na chorobę zwaną „Polską resortową”, gdzie każda instytucja funkcjonuje, jak całkowicie odizolowany od otoczenia silos.

Po trzecie, prywatny kapitał jest niezbędny. Porzucenie współpracy z prywatnymi firmami przy projekcie BBI zaczęło ciąg jego nieszczęść. Upieranie się konsorcjum Hochtief/IVG przy 15 proc. stopie zwrotu powinno zapalić lampki alarmowe u szefów FBB. Ten upór nie wynikał z chciwości prywatnych firm, ale z faktu, że BBI był budowany w niewłaściwym miejscu. CPK powinien jak największą ilość projektów realizować z pomocą kapitału prywatnego. I wcale nie dlatego, że jest on lepszy, ale aby rozłożyć ryzyko finansowe na wiele podmiotów i zdobyć pewność, że konkretne projekty mają szansę na stałą rentowność.

A co będzie z BBI? Profesor Jürgen Müller, który prezentował niedawno na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego problemy stołecznego lotniska Niemiec, nie daje jasnej odpowiedzi na to pytanie. Uważa zresztą, że cały problem jest jeszcze zbyt mało rozpoznany i opisany. Za memento dla BBI niech więc posłużą słowa Carstena Spohra, prezesa Lufthansy, który stwierdził – Jako niemiecki inżynier na myśl o nowym berlińskim lotnisku odczuwam zażenowanie, ale jako prezes Lufthansy, mogę powiedzieć, że ten projekt mnie nie obchodzi.