Audyt praw pasażerów lotniczych. Mniejsze prawa dla pasażerów

Większość interesariuszy jest zdania, że przepisy EU261/04 należy znowelizować w celu ich uproszczenia oraz zapewnienia większej jasności i przejrzystości zarówno dla pasażerów, jak i linii lotniczych. Taki kierunek zmian sugerował pierwszy przegląd rozporządzenia wykonany na zlecenie KE w lutym 2007 r. Zgodnie z tymi wskazówkami KE podjęła pierwszą próbę wprowadzenia zmian do rozporządzenia w marcu 2013 r., kiedy to przesłała projekt nowelizacji przepisów EU261/04 do Parlamentu Europejskiego (PE) i Rady Unii Europejskiej (Rada) oraz do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (EKES).

Zarówno EKES, jak i PE odrobiły swoje lekcje. EKES wydał pozytywną opinię o propozycji KE w dniu 11 lipca 2013 r. Natomiast PE skierował propozycję KE do swojego Komitetu Turystyki i Transportu, który po kilku spotkaniach i wprowadzeniu kilkuset poprawek przedstawił projekt na plenarnym posiedzeniu PE 5 lutego 2014 r. Eurodeputowani przyjęli projekt w pierwszym czytaniu, przytłaczającą większością głosów.

Natomiast na posiedzeniach Rady państwa-członkowskie nie mogły dojść do szybkiego porozumienia. Dodatkowo odrodził się brytyjsko-hiszpański konflikt polityczny związany ze statusem Gibraltaru i znajdującym się tam lotniskiem, który zablokował dalsze prace. W konsekwencji stanowisko Rady, niezbędne do kontynuowania procesu legislacyjnego, nie zostało przyjęte. Zawieszenie prac trwa już prawie siedem lat.

KE dostrzegając narastającą frustrację przewoźników i eurodeputowanych, którzy stali się zakładnikami ponad trzystuletniego sporu pomiędzy Hiszpanią i Wielką Brytanią, opublikowała w 2016 r. wskazówki dla National Enforcement Bodies (NEB), tj. instytucji krajowych ustanowionych do rozstrzygania sporów pomiędzy przewoźnikami i pasażerami. Dokument KE ma na celu ujednolicić podejmowane decyzje przez NEB-y oraz uwzględnić zmiany wynikające z orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Podobnym działaniem było opublikowanie w marcu 2017 r. wskazówek dla konsumentów w sprawie korzystania z usług firm odszkodowawczych.

Z kolei pod koniec 2018 r, ukazał się raport Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO), który wspiera dotychczasowe wnioski KE. Oryginalnym pomysłem europejskich audytorów jest, aby linie lotnicze publicznie ogłaszały przyczyny odwołań i opóźnień rejsów oraz automatycznie wypłacały odszkodowania pasażerom, jeśli ci ostatni przekazali im odpowiednie informacje. Warto zwrócić uwagę, że ETO podniósł też kwestie indeksacji opłat odszkodowawczych, które przy uwzględnieniu inflacji powinny zostać podniesione o 25 proc.

Wszystkie wspomniane dokumenty nie mają jednak siły sprawczej, bo nie są wiążące dla państw członkowskich Unii Europejskiej (UE) i ich sądów. Jedyną szansą na skuteczną zmianę rozporządzenia EU261/04 jest przeprowadzenie zawieszonej obecnie procedury legislacyjnej albo wycofanie przez KE propozycji i rozpoczęcie całego postępowania od nowa. Obecnie, po brexicie i wyjściu Wielkiej Brytanii z UE, impas może zostać przełamany a prace nad nowelizacją EU261/04 wznowione. Ta nadzieja na nowe otwarcie była zapewne motywacją do przeprowadzenia kolejnego badania praw pasażerów zleconego przez KE.

W tym miejscu należy przypomnieć, że rozporządzenie EU261/04 ma burzliwą historię i bardzo często gości na wokandzie TSUE. Europejskie sądy krajowe od momentu wejścia w życie EU261/04, czyli od 17 stycznia 2005 r., wystąpiły o ponad 200 interpretacji do sądu w Luksemburgu. Rozszerzająca linia orzecznictwa TSUE doprowadziła do powstania obowiązku wypłaty odszkodowania za loty opóźnione o ponad 3 godz. (sprawa Sturgeon vs. Condor z 2007 r.), którego próżno szukać w samym tekście rozporządzenia.

Największym problemem dla sądów państw członkowskich była zawsze kwestia okoliczności nadzwyczajnych, których wystąpienie umożliwia linii lotniczej niewypłacanie odszkodowania. Brak jasnej definicji lub zamkniętego katalogu takich zdarzeń prowadził do konieczności decydowania o tym przez sędziów w Luksemburgu. W zasadzie przyjęto wykładnię uznającą, że każde zdarzenie, które mieści się w ramach wykonywania działalności lotniczej, nie stanowi okoliczności nadzwyczajnej i jeśli wystąpiło, to przewoźnik musi udowodnić, że pomimo podjęcia wszystkich możliwych kroków nie był w stanie jemu zapobiec.

Taka interpretacja doprowadzała czasami do dziwnych decyzji sądów krajowych. Jednym z takich kuriozalnych przykładów było uznanie kolizji z ptakiem za zdarzenie mieszczące się w ramach operacji lotniczych. Brytyjski sędzia argumentował, że przecież po niebie bardzo często latają ptaki. Według niego okolicznością nadzwyczajną byłaby np. kolizja samochodu z krową, bo te ostatnie nie mają w zwyczaju podróżować autostradą. Ostatecznie TSUE uznał jednak kolizję samolotu z ptakiem za okoliczność nadzwyczajną.

Drugim problemem przepisów o ochronie pasażerów jest ich słaba egzekucja. NEB-y, czyli instytucje, które zostały do tego celu powołane przez państwa członkowskie bardzo często nie były przygotowane do roli polegającej na rozstrzyganiu skarg indywidualnych konsumentów. Często ich decyzje nie są uznawane za wiążące, co powoduje, że ochrona stawała się iluzoryczna, bo linie lotnicze po prostu ignorowały decyzje NEB-ów.

Powstanie firm odszkodowawczych, które zaczęły pomijać NEB-y i kierować masowo sprawy do sądów cywilnych polepszyło egzekucją należnych odszkodowań, ale wiązało się z kosztami dla pasażerów i zasypaniem sądów dużą liczbą spaw o niewielkiej wartości materialnej. Niektóre sądy w Europie zostały zmuszone do czasowego wstrzymania przyjmowania i rozstrzygania spraw z zakresu EU261/04, żeby wypracować odpowiednie sposoby radzenia sobie z nimi.

Oczywiście powyższe dwa zagadnienia nie wyczerpują spornych kwestii zawartych w rozporządzeniu EU261/04. Opisanie ich wszystkich wykracza jednak poza ramy niniejszego artykułu. Można jedynie wspomnieć, że w debacie podnoszone są m.in. kwestie wysokości kwot odszkodowań, długości okresu opóźnień, od którego należy wypłacać odszkodowanie oraz terminu odpowiedzi na skargę pasażera przez linie lotniczą i konsekwencji w razie jej braku.

Kształt ewentualnego znowelizowanego rozporządzenia EU261/04 jest dziś wielką niewiadomą, dlatego najnowsze badanie stanu ochrony praw pasażerów jest ważne, bo zawiera ewentualne wskazówki do przeprowadzenia zmian. Co prawda APRA, organizacja zrzeszająca cztery duże firmy odszkodowawcze podkreśla, że „decydujący wpływ na kształt raportu mieli wybrani do badania respondenci, pośród których znalazły się głównie linie lotnicze oraz instytucje je reprezentujące”, to opracowanie brytyjskiej firmy konsultingowej będzie miało zapewne spory wpływ na stanowisko KE.

Raport Steer wskazuje, że skala zakłóceń w Europie nie jest zbyt duża. W 2018 r, anulowano 1,7 proc. rejsów, a opóźnionych lotów powyżej 2 godz. było 1,4 proc. Niemniej te skromne procenty oznaczają, że odwołania i dłuższe opóźnienia lotów dotknęły 32,1 mln pasażerów w Europie. W ciągu 8 lat tj. od 2011 do 2018 r. udział pasażerów składających wnioski o odszkodowanie wzrósł z 8 do 38 proc., co według raportu jest zasługą działalności firm odszkodowawczych. Aż 60 proc. skarg dotyczy opóźnień, a tylko niespełna 20 proc. odwołań rejsów.

Z danych opracowanych przez firmę Steer wynika, że koszt rozporządzenia EU261/04 dla linii lotniczych wzrósł w ciągu ośmiu lat z 1,8 do 4,4 euro od przewiezionego pasażera. Jednak większość tej kwoty związana jest z koniecznością zwrotu opłaty za bilet i zapewnienia alternatywnego połączenia. Niemniej o wadze odszkodowań najlepiej świadczy fakt, że Condor, a więc linia przewożąca ok. 9 mln pasażerów rocznie, rezerwuje każdego roku na potrzeby wypłat odszkodowań wynikających z opóźnień lotów od kilku do kilkunastu milionów euro.

Według raportu Steer priorytety pasażerów, co do ochrony ich praw pozostają, pomimo upływu czasu, niezmienne. Podróżni na pierwszym miejscu stawiają zapewnienie opieki przez linie lotnicze w momencie wystąpienia zakłócenia. Takie oczekiwanie wydaje się naturalne, bo pasażerowie chcą czuć, że ktoś nad nimi czuwa. Po drugie klienci linii lotniczych chcą otrzymać alternatywną propozycję dotarcia do miejsca przeznaczenia, co de facto jest rozszerzeniem poprzedniego priorytetu. Dopiero na trzecim miejscu znajduje się otrzymanie pieniężnego odszkodowania.

Rekomendacje firmy Steer idą w kierunku ustanowienia większej przejrzystości w procedurze uzyskiwania odszkodowań i wzmocnienia roli NEB-ów oraz niektórych przepisów, które obecnie nie mają charakteru wiążącego. Brytyjscy konsultanci proponują również wprowadzenie katalogu zdarzeń okoliczności nadzwyczajnych oraz wydłużenie limitów czasowych, od których pasażerom przysługiwałaby opieka i odszkodowanie od linii lotniczych.

Ta ostatnia rekomendacja jest dla firm zrzeszonych w organizacji APRA najbardziej kontrowersyjna. Według stowarzyszenia „ograniczenie zakresu uprawnień do odszkodowania obniży motywację linii lotniczych do poprawy jakości usług oraz zwiększy prawdopodobieństwo wystąpienia opóźnień”. Oczywiście opinie organizacji APRA nie są bezinteresowne, bowiem zmiana rozporządzenia EU261/04 w kierunku sugerowanym przez autorów raportu w znaczący sposób naruszy model biznesowy firm odszkodowawczych. Nie można jednak odmówić stowarzyszeniu racji, gdy stwierdza, że najsłabiej uwzględnionym głosem w dokumencie opracowanym przez Steer jest głos zwykłego pasażera.

Wydaje się, że propozycje zmian przepisów o ochronie pasażerów idą w złym kierunku, nieuwzględniającym priorytetów klientów linii lotniczych. W raporcie jasno wykazano, że najważniejszym aspektem dla pasażerów z zakłóconych rejsów jest zapewnienie odpowiedniej opieki i alternatywy dotarcia do miejsca przeznaczenia. Ograniczanie limitów czasowych obligujących linie lotnicze do podjęcia określonych działań na rzecz konsumentów stoi w rażącej sprzeczności z tymi oczekiwaniami. Ochrona praw pasażerów powinna stymulować przewoźników do zdecydowanej poprawy jakości obsługi pasażerów będących ofiarami nieregularności lotów.

Obecnie nie widać chęci linii lotniczych do inwestowania w ten obszar obsługi klienta. Niestety nie widać też pomysłu ustawodawców na zaradzenie powtarzającym się sytuacjom, w których pasażerowie są zmuszani do stania w wielogodzinnych kolejkach, a nawet do spędzania nocy na lotniskach dotkniętych nieprzewidzianymi zdarzeniami. A to właśnie brak należytej opieki linii lotniczych w takich sytuacjach najbardziej doskwiera klientom. Wygląda jednak na to, że debata nad możliwościami wdrożenia mechanizmów lepszego traktowania pasażerów, zostanie zastąpiona dyskusją o długości opóźnienia, za jakie powinno należeć się odszkodowanie.