Gość Pasażera: dr hab. Jakub Kociubiński. Pomoc publiczna dla Finnaira i SAS-u

Marek Serafin - Profil Marek Serafin
29 kwietnia 2021 09:00
O aspektach pomocy publicznej dla branży lotniczej dla Finnair i SAS-u rozmawiamy z drem hab. Jakubem Kociubińskim, specjalizującym się w zagadnieniach związanych z prawem konkurencji i pomocy publicznej.
Reklama

Trwają batalie prawne związane z pomocą publiczną przyznawana niektórym przewoźnikom europejskim. Głównym kontestatorem i wojownikiem jest tu Ryanair. Bardzo niedawno Sąd Unii Europejskiej oddalił skargi irlandzkiej linii dotyczące pomocy przyznanej Finnairowi i SAS. Decyzje, w przypadku obu linii, KE podjęło prawie rok temu. Jednak jest dość prawdopodobne, że rządy innych krajów powołają się na te same przepisy, gdyż zapaść rynkowa trwa. O prawnych aspektach tej pomocy rozmawiamy z Jakubem Kociubińskim, doktorem hab. nauk prawnych pracujący w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Europejskiego, Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Specjalizuje się on w zagadnieniach związanych z prawem konkurencji i pomocy publicznej Unii Europejskiej a zwłaszcza w regulacjach sektora transportu lotniczego. Jest autorem kilkudziesięciu publikacji naukowych w języku polskim i angielskim oraz członkiem Polskiego Klubu Lotniczego i Stowarzyszenia Prawa Konkurencji.

Pasazer.com: Zacznijmy od Finnaira. Na czym polegała pomoc publiczna dla tej linii i jaka była jej podstawa prawna, na którą powołał się rząd fiński?

Jakub Kociubiński: Wsparcie zostało udzielone na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b TFUE interpretowanego zgodnie z zasadami określonymi w Tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, czyli pod tym względem była zupełnie typowa. Prawie wszystkie środki pomocowe dla przedsiębiorstw dotkniętych skutkami pandemii, niezależnie do sektora, przyznawane są właśnie na tej podstawie prawnej. Wspominany przepis traktatowy umożliwia udzielenie pomocy mającej na celu „zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego” więc stosowany razem z Tymczasowymi Ramami umożliwia utrzymanie płynności finansowej przedsiębiorstwa a nie tylko skompensowanie konkretnych, już wcześniej poniesionych strat. Natomiast sama pomoc miała umożliwić przewoźnikowi uzyskanie od funduszu emerytalnego pożyczki w wysokości 600 mln EUR. Wsparcie polegało na udzieleniu gwarancji w wysokości 90 % pożyczki na trzy lata. Reszta gwarancji miała być uzyskana komercyjnie. Uzyskane środki miały być przeznaczone na zaspokojenie potrzeb przewoźnika w funduszu bieżącym, przy czym - jak każda gwarancja - miała być uruchomiona jedynie, kiedy Finnair nie byłby w stanie wywiązać się ze swoich zobowiązań. Istotą pomocy w przypadku wszelkich gwarancji nie jest więc suma samej gwarancji, tylko to, że dzieli temu beneficjent jest wiarygodniejszym partnerem, wchodzenie w nim w relacje gospodarcze wiąże się z mniejszym ryzykiem, więc jest w stanie skuteczniej zdobywać finansowanie.


Pasazer.com: A jaka była podstawa prawna skargi Ryanaira?

Jakub Kociubiński: Krucha. Ryanair wskazywał, że Komisja popełniła błąd w swojej ocenie, bo jeśli wybrana podstawa prawna to pomoc, która ma za zadanie „zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego”, to wsparcie jednej firmy nie wpłynie in plus na całą gospodarkę, nie naprawi jej, tym bardziej, że pandemia wciąż trwa. To jeden z takich zarzutów, które pojawiają się jak trzeba napisać skargę, bo taka jest decyzja klienta – w tym przypadku Ryanaira - ale nie ma za bardzo czego się przyczepić i trzeba „rzeźbić”. Natomiast druga część zarzutu była taka, że Komisja nie dokonała wyważenia pozytywnych i negatywnych skutków pomocy. Generalnie jest tak, że pozytywne skutki wsparcia musza być większe niż zaburzenie konkurencji i handlu powodowane przez interwencję państwa. Analogiczna sytuacja jest w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji, swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. Nie są to przesłanki nieważne same w sobie, ale one są na tyle elastyczne, że można próbować dowodzić, że środek jest dyskryminacyjny i nieproporcjonalny właściwie w każdej sytuacji.

Pasazer.com: Jakie były główne powody oddalenia skargi przez Sąd Unii Europejskiej?

Jakub Kociubiński: Oddalenia skargi należało się spodziewać. W odniesieniu do pierwszego zarzutu Sąd słusznie zwrócił uwagę na okoliczności, powoływane z resztą też przez samą Komisją, że flagowy przewoźnik jest na tyle istotnym przedsiębiorstwem dla gospodarki kraju, a rola transportu lotniczego dla gospodarki jest dobrze znana i wielokrotnie, i wszechstronnie badana. To wystarczy do odrzucenia pierwszego zarzutu. Właściwą interpretacją, więc jest, że wsparcie ma nie być uniwersalnym panaceum dla gospodarki, tylko ma zaradzić kłopotom beneficjenta powstałym w wyniku nadzwyczajnej sytuacji. Z resztą przyjęcie stanowiska skarżącej oznaczałoby absurdalną sytuację, że dopuszczalny powinien być tylko środek pomocowy, który jest w stanie sam znacząco, odczuwalnie poprawić sytuację gospodarczą całego kraju. Co do braku wyważenia pozytywnych i negatywnych skutków pomocy, to wykorzystana podstawa prawna – art. 107 ust. 3 lit. b TFUE – w przeciwieństwie do niektórych innych możliwych podstaw pomocy w prawie UE nie wymaga takiego zbalansowania, a tylko jedynie oceny czy konkretny środek pomocy jest konieczny, odpowiedni i proporcjonalny. To jest argument strony skarżącej, który tutaj nie miał szansy się utrzymać, bo jeśli pomoc jest badana zanim zostanie uruchomiona to siłą rzeczy nie ma realnych skutków, więc trzeba bazować na teoretycznym mechanizmie jak ten wpływ na gospodarkę mógłby wyglądać. Tym bardziej, że tutaj mamy trwającą pandemię z jednej strony a z drugiej konieczność szybkiego uruchomienia środków. To jest element większego zagadnienia występującego w prawie pomocy publicznej, które można podsumować, że ocena, jeśli ma być bardzo dokładna (zakładając, że to w ogóle jest do zrobienia), to nigdy nie będzie szybka, więc te dwie rzeczy należy jakoś wyważyć. A w przypadku dynamicznej sytuacji pandemii, która nie wiadomo jak się ostatecznie potoczy, kiedy się skończy – a badana pomoc została udzielona w maju zeszłego roku - nie ma i tak realistycznej możliwości pełnej oceny przyszłych skutków wsparcia, w szczególności, czy ostatecznie wystarczy do utrzymania linii lotniczej na powierzchni. W odniesieniu do drugiego, mocno „naciąganego” zarzutu dyskryminacji, to można powiedzieć, że jeśli pomoc publiczna jest selektywna, czyli przyznaje korzyść tylko niektórym przedsiębiorstwom stawiając je w lepszej sytuacji vis-a-vis swoich konkurentów, to jest z definicji dyskryminacyjna. Decyzja o przyznaniu pomocy jest zasadniczo polityczna i na podstawie faktu, że jedna firma dostała wsparcie nie można domagać się analogicznej interwencji dla innego przedsiębiorstwa.


A dodatkowo w tej sprawie Ryanair nie występował o podobne wsparcie od Finlandii, więc nie wiadomo czego dyskryminacja miałaby dotyczyć. A ponadto należy przypomnieć, że dyskryminacja to nie jest nierówne traktowanie w ogóle, tylko nierówne traktowanie w porównywalnych sytuacjach. Można przekonująco argumentować, że sytuacja flagowego przewoźnika nie jest porównywalna z sytuacją jakiegokolwiek innego przewoźnika aktywnego w danym kraju. Ale tu jest jeszcze jedna kwestia: Dlaczego akurat Ryanair zaskarżył tę pomoc? W skardze na nieważność na akt instytucji unijnej, tutaj na decyzję Komisji zezwalającej na pomoc, osoby fizyczne i prawne, a więc przedsiębiorstwa są tak zwanymi podmiotami nieuprzywilejowanymi. Czyli muszą wykazać, że dany akt dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie. Pytanie, czy i w jakim stopniu pomoc dla Finnair wpłynie niekorzystnie w sensie biznesowym na Ryanaira, na czym ten wpływ miałby polegać jest bez odpowiedzi. Musiałby to też być wpływ, który Ryanair odczuwałby w stopniu znacząco innymi niż wszyscy inni przewoźnicy, którzy też nie otrzymali pomocy. To jest z resztą część większego problemu jak ocenić wpływ pomocy dla jednego przewoźnika na działalność innej linii, jeżeli mają inne modele biznesowe a ich trasy nie pokrywają się w ogóle lub pokrywają w minimalnym stopniu, a grupy docelowe klientów tych linii też tyko częściowo się pokrywają. Właśnie przez niemożność wykazania takiego wpływu upadła skarga Lufthansy dotycząca rzekomo nadmiernie korzystnych warunków jakie Ryanair otrzymał w porcie Frankfurt-Hahn, co zdaniem skarżącej szkodziło jej operacjom we Frankfurcie.

Pasazer.com: A teraz te same pytania w odniesiemy do SAS. Warto od razu tu zaznaczyć, że rządy skandynawskie powołały się na inne przepisy niż rząd fiński.

Jakub Kociubiński: Tak. Warto odnotować, że pomoc dla SAS została udzielona na samym początku kwietnia 2020 roku, więc zupełnie na początku wszystkich restrykcji, zatem nie było jeszcze wiadomo jak głęboki będzie kryzys i ścieżki dotyczące udzielania wsparcia dla przedsiębiorstw dotkniętych przez pandemię nie były jeszcze przetarte. Zastosowano art. 107 ust. 2 lit. b TFUE. Trochę, można powiedzieć, „z rozpędu”, ponieważ właśnie ta podstawa była wcześniej wykorzystywana do skompensowania negatywnych skutków wydarzeń losowych jak na przykład zakazów lotów w związku z chmurą z islandzkiego wulkanu w 2010 roku czy kilkudniowego zakazu lotów do Stanów Zjednoczonych w następstwie zamachów z 11 września. Ta pomoc była zawsze stosowana, kiedy można było wskazać, że strata wynika z odwołania konkretnych operacji lotniczych. Natomiast nie można było na tej podstawie skompensować strat wynikłych z obniżenia koniunktury gospodarczej, z mniejszego zapotrzebowania na usługi lotnicze. Warto też wspomnieć, że takiej kompensacyjnej pomocy nie stosowano w odniesieniu do negatywnych następstw gospodarczych epidemii SARS, gdzie nie było zakazu lotów, ale popyt spadł. Oczywiście obecny kryzys jest nieporównywalnie większy, dlatego późniejsze środki pomocowe przyznawane są na podstawie art. 107 ust. 3 lit b TFUE, który umożliwia większą elastyczność pozwalając na utrzymanie płynności beneficjenta niż ściśle kompensacyjna podstawa zastosowana w sprawie SAS.

Pasazer.com: W przypadku pomocy dla SAS warto przypomnieć, jak KE określiła mechanizm, metodę ustalania strat, jakie linia lotnicza poniosła w związku z pandemią.

Jakub Kociubiński: To jest bezpośrednie następstwo wybranej podstawy prawnej. Zastosowany mechanizm był trochę inny niż te stosowane we wcześniejszych środkach pomocowych wykorzystujących tę podstawę prawna, gdzie kwalifikowały się tylko straty wynikające z prawnego zakazu prowadzenia operacji lotniczych, a nie jak tutaj także z wstrzymania oferowania wskutek zupełnego zaniku popytu. W sprawie SAS część wsparcia rzeczywiście była spowodowana koniecznością kompensacji strat w wyniku zamknięcia granic w połowie marca zeszłego roku, ale zastosowano nieco łagodniejsze podejście zezwalające na kompensację także strat spowodowanych przez odwoływane loty w wyniku strachu podróżnych i reakcji pasażerów na apele władz o ograniczenia podróży do minimum na początku pandemii.


Pasazer.com: Warto też przyjrzeć się nieco bliżej bardzo niedawnemu przypadkowi pomocy publicznej dla Air France. Na czym ta pomoc polegała i dlaczego ten przypadek jest interesujący z punktu widzenia prawnego?

Jakub Kociubiński: Konstrukcja pomocy jest dosyć podobna do tej z wspominanej sprawy Finnair, choć skala jest większa. Czyli mamy do czynienia z gwarancjami zabezpieczającymi zaciągane zobowiązania, które w dziewięćdziesięciu procentach są pokrywane przez państwo a resztę przewoźnik ma zorganizować komercyjnie.

Pasazer.com: Jaka była decyzja KE w odniesieniu do pomocy publicznej dla Air France?

Jakub Kociubiński: Używając żargonu prawa europejskiego, pomoc została uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Czyli została dopuszczona. Innej decyzji nie można było obecnie oczekiwać.

Pasazer.com: Czy z decyzji dotyczącej pomocy francuskiej można wysnuć jakieś wnioski na przyszłość, jeżeli chodzi o podobne przypadki pomocy przyznawanej innym liniom?

Jakub Kociubiński: Jak dotąd widzimy bardzo łagodne podejście KE do środków pomocowych przyznawanych w kontekście pandemii. Właściwie można powiedzieć, że praktyka stosowania wspomnianych Tymczasowych ram niemal oznacza przyznanie państwom członkowskim carte blanche na udzielanie wsparcia. Dlatego już pojawiają się głosy, że jest ryzyko, iż obecna wyjątkowa sytuacja stanie się nową normą. Z jednej strony kondycja branży na razie daleka jest od tej przed pandemią, ale z drugiej nie można realistycznie oczekiwać, że państwa będą utrzymywać wszystkie potrzebujące przedsiębiorstwa w nieskończoność. Dlatego można powiedzieć, ocena wsparcia dla Air France-KLM dokonana przez KE wpisywała się w dotychczasowy szablon, więc decyzja sama w sobie nie wydaje się, żeby uprawniała do jakichkolwiek wniosków na przyszłość. Tym bardziej, że była pozytywna. Natomiast otwartym pozostaje pytanie jak długo potrwa „tymczasowość” obecnego łagodnego podejścia.

Pasazer.com: I na koniec pytanie bardzo ogólne. Minął już rok od czasu, gdy pandemia zaczęła dewastować rynek lotniczy. Przed jakimi głównymi dylematami staje KE, gdy rozpatruje poszczególne przypadki pomocy publicznej dla linii lotniczych? I pytanie dodatkowe, czy zgodziłby się Pan z tezą, że w coraz większym stopniu KE musi uwzględniać nie tylko kwestie prawne, ale i nazwijmy to realia rynkowe, czyli skutki podejmowanych decyzji dla całego europejskiego systemu transportu lotniczego?

Jakub Kociubiński: To uwzględnienie realiów rynkowych w obszarze unijnego prawa konkurencji nazywane „bardziej ekonomicznym podejściem” stosowane jest od mniej więcej trzech dekad, ale jak dotąd nie mogło przebić się do prawa pomocy publicznej. Mimo, że dużo się o tym mówiło. Na razie, można powiedzieć, Komisja działa trochę „na autopilocie” zatwierdzając niemal wszystkie programy pomocowe i wydaje się, że jeszcze jest za wcześnie na reorientację priorytetów związaną z wprowadzeniem większego rygoryzmu oceny środków pomocowych. Dlatego wydaje się, że choć obecne nastawienie jest przekonująco uzasadnione pandemią, to nie ulega też kwestii, że jednocześnie jest ono przeciwieństwem nastawienia mocno bazującego na analizach ekonomicznych jako podstawy podejmowanych decyzji. W tym kontekście, jeżeli rzeczywiście od lat mówi się o szerszym korzystaniu z dorobku nauk ekonomicznych w obszarze pomocy publicznej to pytaniem nie jest, czy coś zmieniać i jak, tylko kiedy. Natomiast to kluczowe obecnie pytanie, kiedy pozostaje na razie bez odpowiedzi.

Należy też dodać, że w przeciwieństwie do innych obszarów prawa konkurencji takie uwzględnianie wpływu na rynek środków pomocowych jest problematyczne. Jeżeli co do zasady pomoc podlega ocenie zanim zostanie zastosowana, to dane dotyczące realnego wpływu pomocy posiadać będą tylko te państwa, które zastosowały wsparcie z pogwałceniem obowiązku notyfikacji, czyli wcześniejszego zgłoszenia. Jeżeli dopuścilibyśmy takie dane na potrzeby postępowania przed KE, to w efekcie doszłoby do premiowania tych naruszających państw, bo będą one w znacznie lepszej sytuacji, jeśli chodzi o materiał dowodowy niż ci, którzy bazują jedynie na prognozach, czyli poddali środek badaniu Komisji prawidłowo, to jest przed zastosowaniem.

Jest jeszcze jedna sprawa: W odniesieniu do prawa konkurencji, zatem i pomocy publicznej cytuje się często sędziego Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych Roberta Borka, który mówił, że zanim można zacząć stosować prawo należy zadać sobie pytanie, jaki jest jego cel. Jeżeli Komisja miałaby uwzględniać skutki decyzji dla całego europejskiego systemu transportu lotniczego to trzeba wcześniej ustalić, jaki byłby optymalny, pożądany kształt tego systemu. Na razie doraźnie reagujemy na kryzys, ale być może kiedy sytuacja wyjdzie trochę na prostą należałoby próbować odpowiedzieć na wspomniane pytanie.
Reklama

Ostatnie komentarze

 - Profil gość
Kup bilet Więcej
Rezerwuj loty
dorośli
(od 18 lat)
młodzież
(12 - 18 lat)
dzieci
(2 - 12 lat)
niemowlęta
(do 2 lat)
Wypożycz samochód
Rezerwuj hotel
Wizy
Okazje z lotniska
Okazje pasażera
Reklama