Jak zrobić audyt CPK i co ma z niego wynikać?
Redakcja
Prezentujemy opinię dr Stanisława Gasika, eksperta w zakresie projektów rządowych, w spawie audytu Centralnego Portu Komunikacyjnego. Dokument oceniający dotychczasowe prace spółki CPK ma ujrzeć światło dzienne do końca I kw. 2024 r.
Reklama
Jednym z punktów programu 100 konkretów na pierwsze 100 dni Koalicji Obywatelskiej jest
weryfikacja programu CPK. Zapowiadane jest wykonanie audytu – jest on potrzebny przede
wszystkim ze względu na pół-tajny sposób podejmowania głównych decyzji i realizacji
programu. Społeczeństwo było informowane selektywnie o stanie prac; przedstawiane były wyłącznie pozytywne informacje, pośrednio uzasadniające realizację CPK. Strona rządowa
niekonsekwentnie prezentowała różne szacunki kosztów i terminu zakończenia programu.
Sytuacja w programie CPK wynika z decyzji dotyczących tego programu – zarówno
podejmowanych na zewnątrz (np. Ustawa o CPK, Koncepcja realizacji CPK), jak i przez jego
kierownictwo (np. Dokument Wdrażający, Zasady Zarządzania). Niektóre z dokumentów
kształtujących sposób działania CPK są dostępne publicznie, ale wiele w szczególności
dokładne plany oraz sprawozdania z ich realizacji są ukrywane przez społeczeństwem.
Ponadto na sytuację w CPK wpływa polski System Realizacji Projektów Rządowych (ang.
Governmental Project Implementation System, GPIS), kształtowany przez rozliczne regulacje (np. Prawo zamówień publicznych,
Polityka zakupowa państwa, Rekomendacje realizacji projektów publicznych KPRM).
Centralnym elementem GPIS są zespoły i ciała działające w KPRM – np. Rządowe Biuro
Monitorowania Projektów, Rada Monitorowania Portfela Projektów Strategicznych. System
ten jest wspomagany przez aplikację MonAliZa.
Pierwszy zestaw wniosków z audytu powinien oczywiście dotyczyć programu CPK, w
szczególności jego Uzasadnienia Biznesowego oraz sposobu zarządzania. Na podstawie tych
dwóch grup przesłanek powinna być podjęta decyzja ws. jego dalszej realizacji.
Wnioski dotyczące GPIS powinny spowodować wdrożenie efektywnych procesów wyboru i
realizacji projektów publicznych tak, aby sprawnie realizowane były wyłącznie projekty
zaspokajające rzeczywiste potrzeby społeczne. Wzorce można czerpać z wielu rozwiniętych
krajów. Same zmiany personalne nie wystarczą.
Kilka faktów z historii CPK
Program CPK jest niezgodny z obowiązującą w momencie jego uruchamiania Strategią
na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR, uchwaloną w lutym 2017 r.), w której
nakazywano wyłącznie rozważenie budowy Centralnego Portu Lotniczego (CPL) lub oparcie
transportu lotniczego w Polsce o sieć lotnisk regionalnych. Decyzja ta miała być poprzedzona
wykonaniem odpowiednich analiz. Jednak analiz nie przeprowadzono i już w miesiąc po
przyjęciu SOR, w marcu 2017 r., podjęto decyzję o budowie CPL, którą po następnym miesiącu
zmieniono na decyzję o realizacji CPK. Decyzja ta zapewne została podjęta „bez żadnego
trybu”, poza strukturami kierowania państwem i nie została udokumentowana.
Była premier Beata
Szydło w jednym z ważniejszych dokumentów – Koncepcji Realizacji CPK – niezgodnie z prawdą pisze, że w marcu 2017 r. Rada Ministrów podjęła
decyzję o realizacji CPK.
Dla CPK nie opracowano dokumentu, który powinien stanowić podstawę do podjęcia
decyzji o realizacji – Uzasadnienia Biznesowego. Koncepcja Realizacji CPK nie pełniła tej roli, m.in.
dlatego, że została opracowana po podjęciu decyzji o realizacji CPK.
Zgodnie z pierwotnym harmonogramem, zawartym w Koncepcji Realizacji CPK (przyjętym
przez rząd Szydło w listopadzie 2017 r.), budowa centralnego lotniska miała rozpocząć się w
październiku 2019 r. i zakończyć po siedmiu latach w roku 2026. W rzeczywistości pierwsze,
niewielkie prace budowlane rozpoczęły się na jesieni 2023, czyli z czteroletnim opóźnieniem.
Budowa ma się zakończyć w roku 2027, żeby pierwsze samoloty mogły odlecieć w roku
2028.
Nie wiadomo, jakie środki podjęła Spółka CPK, żeby skrócić budowę z siedmiu do
czterech lat.
Zgodnie z Ustawą o CPK, podstawą realizacji programu CPK miał być Dokument
Wdrażający, zawierający m. in. pełny harmonogram i budżet całości programu. Jednak
Spółka CPK opracowała, a Pełnomocnik zatwierdził w 2021 roku, Dokument Wdrażający,
zawierający harmonogram i budżet tylko do roku 2023, zaś w roku 2023 na okres do roku
2030. Oznacza to, że Spółka CPK nie spełniła warunku realizacji prac i wydawania
pieniędzy. Spółka CPK ignoruje nawet opracowany przez
siebie Dokument Wdrażający, publikując informacje o wykonaniu w 2022 r. prac nie
ujętych w tym dokumencie.
Tak wyglądają najważniejsze fakty dotyczące stanu realizacji programu CPK.
Audyt
powinien wypowiedzieć się, czy w trakcie dotychczasowej realizacji stosowano dobre
praktyki zarządzania, czy główne działania dotyczące CPK były zgodne z prawem, z
obowiązującą Strategią, oraz regulacjami ustanowionymi przez Ustawę o CPK oraz czy
Program CPK ma szansę zostać zakończony w zaplanowanym czasie i budżecie, a po
zakończeniu przynieść społeczeństwu Polski oczekiwane korzyści.
Czy CPK ma uzasadnienie biznesowe?
Najważniejszym dokumentem, który powinien decydować o realizacji każdego projektu,
w szczególności publicznego, jest Uzasadnienie Biznesowe. Jest to dokument opisujący
główne parametry realizacji projektu. Uzasadnienie Biznesowe musi mieć określoną
strukturę. Często stosowanym dokumentem odniesienia dla Uzasadnienia Biznesowego jest
brytyjski Model Pięciu Uzasadnień (ang. Five Case Model). Zgodnie z tym modelem, każdy projekt
powinien mieć:
- uzasadnienie strategiczne (czy program jest zgodny z odpowiednimi strategiami);
- uzasadnienie ekonomiczne (właściwa relacja szeroko rozumianych korzyści i kosztów społecznych);
- uzasadnienie finansowe (szacunek kosztu i wykazanie możliwości sfinansowania projektu);
- uzasadnienie komercyjne (dostępność na rynku potrzebnych produktów i usług oraz prawne możliwości ich pozyskania) oraz
- uzasadnienie zarządcze (główne struktury, zasady i procesy realizacji projektu/programu) oraz wykazanie odpowiednich zdolności głównego wykonawcy.
W kwestii uzasadnienia strategicznego wiadomo, że CPK w momencie uruchamiania nie był
zgodny z SOR. CPK pojawia się w Strategii Rozwoju Transportu (SRT) z 2019 r. – ale
nastąpiło to po podjęciu w 2017 r. decyzji o realizacji CPK, a ponadto nie zmieniono
odpowiednich zapisów w SOR, a więc SRT jest niezgodna z jej nadrzędnym dokumentem –
SOR.
Uzasadnienie ekonomiczne.
Tej składowej Uzasadnienia Biznesowego poświęcona jest lwia część
dyskusji publicznej o CPK. Tu mieszczą się rozważania dotyczące potrzeby przekształcenia
systemu transportu kolejowego, miejsca lotniska w systemie transportowym Polski i Europy,
czy zapotrzebowania na transkontynentalne podróże z Polski. Należy także uwzględnić
negatywne oddziaływania CPK, np. na środowisko naturalne i mieszkańców. Z punktu
widzenia audytu ważne są oficjalne prognozy autoryzowane przez stronę rządową, dotyczące
zarówno korzyści jak i kosztów. Nie jest jasne, który z istniejących dokumentów zawiera tę
składową Uzasadnienia.
Uzasadnienie finansowe.
Ile pieniędzy potrzeba na realizację CPK? Wypowiedzi
przedstawicieli strony rządowej wahają się od ok. 30 do 100 i więcej miliardów złotych. Jest
to możliwe, ponieważ, jak napisałem wyżej, nie opracowano wymaganego prawnie,
wiarygodnego budżetu dla całości prac CPK. Uzasadnienie finansowe powinno obejmować
nie tylko koszty, ale i przychody w określonej perspektywie czasowej (co najmniej dziesięć
lat) eksploatacji produktu programu – czyli lotniska i nowej sieci transportu kolejowego.
Uzasadnienie komercyjne.
Czy na rynku – polskim i globalnym – są firmy, które mogą
wykonać prace prowadzące do budowy CPK? Dokument Wdrażający przygotowany przez
Spółkę CPK nie zajmuje się tym zagadnieniem, zapewne zakładając że wykonawcy będą
dostępni.
Uzasadnienie zarządcze.
Druga pod względem istotności, po uzasadnieniu ekonomicznym,
część Uzasadnienia Biznesowego. Bez efektywnego zarządzania nawet najlepsze pomysły nie
zostaną zrealizowane. Żeby nie sięgać daleko: dla podawanego jako negatywny przykład
projektu budowy nowego lotniska w Berlinie nie kwestionowano jego biznesowej
przydatności. Natomiast gigantyczne przekroczenia budżetu i opóźnienia wynikały właśnie z
niesprawnego zarządzania. W programie CPK wiele decyzji nie jest dostępnych publicznie, a
więc nie wiadomo, jak ten program jest i ma być zarządzany. W opublikowanych Zasadach
Zarządzania skoncentrowano się przede wszystkim na relacjach CPK z jego składowymi i
wykonawcami. Natomiast nie wiadomo, jaką metodę zarządzania – od pomysłu do
uruchomienia produktów – przyjęto dla całości programu oraz jego głównych składowych.
Ale już teraz można wskazać kilka głównych problemów zarządczych CPK, o czym niżej.
Efektywne Uzasadnienie Biznesowe powinno było być opracowane przed decyzją o
uruchomieniu projektu, zweryfikowane przez niezależnych ekspertów oraz, na tej podstawie,
zatwierdzone przez rząd, który w ten sposób powinien uprawdopodobnić osiągnięcie sukcesu
przez ten projekt oraz przyjąć odpowiedzialność za losy projektu. Ale tak się nie stało.
Audyt musi się odnieść do kwestii Uzasadnienia Biznesowego CPK. Jeśli wynikiem audytu
byłoby jednoznaczne stwierdzenie, że nie ma takiego uzasadnienia, to decyzja jest oczywista:
należy zakończyć projekt. Natomiast jeśli wynikiem byłoby stwierdzenie, że Uzasadnienie
jest niewiarygodne, opracowane niezgodnie z obowiązującymi standardami, niekompletne,
czy też nieaktualne, to rząd powinien podjąć decyzję o opracowaniu takiego dokumentu i
zawiesić ostateczną decyzję ws. kontynuacji do momentu otrzymania takiego,
zweryfikowanego przez niezależnych ekspertów, dokumentu.
Oczywiście, ewentualna decyzja musi być podjęta ze świadomością, że nowy rząd przyjmuje
pełną odpowiedzialność za realizację CPK i jego efekty.
Czy sposób zarządzania gwarantuje sukces CPK?
Ale samo istnienie Uzasadnienia Biznesowego nie gwarantuje osiągnięcia sukcesu przez
program. Druga część audytu CPK powinna dotyczyć metod zarządzania i aktualnego stanu
realizacji CPK. Już na podstawie opublikowanych przez CPK dokumentów można wskazać
kilka podstawowych problemów zarządczych.
Po pierwsze Spółka CPK stara się ukryć jak najwięcej faktów dotyczących realizacji tego programu. Społeczeństwo nie wie, co właściwie tam się dzieje, nie są znane dokładne harmonogramy prac oraz sprawozdania z ich realizacji. Pod drugie Kierownictwo i zespół doradczy zostały (w pierwszym składzie poza jednym wyjątkiem) obsadzone przez osoby nie mające żadnego doświadczenia w realizacji wielkich projektów infrastrukturalnych. Oburza także niewskazanie w Dokumencie Wdrażającym społeczeństwa Polski jako najważniejszego podmiotu zainteresowanego realizacją CPK.
Ale są to tylko niektóre problemy zarządcze CPK – wiele innych zostanie zapewne
ujawnionych, gdy dostępne będą dokumenty i informacje dotyczące tego projektu, tworzone i przechowywane przez Spółkę CPK.
Przy realizacji tak wielkich projektów w rozwiniętych krajach dokonywana jest
systematyczna, okresowa weryfikacji stanu projektu czy programu przez podmioty
niezależne od wykonawców – nazywa się to „zapewnieniem projektu” (ang. Project
Assurance).
Mogłaby ona odbywać się poprzez wdrożenie Przeglądu Bram (ang. Gate Review
Process), służącego do niezależnej oceny projektów, wdrożonego w wielu państwach.
„Brama” występuje w nazwie procesu, ponieważ zasadnicza decyzja dotyczy kontynuacji lub
zatrzymania projektu. W oryginalnej wersji tego procesu, projekty podlegają przeglądom w
kilku zasadniczych momentach cyklu ich życia, np. biznesowej decyzji o uruchomieniu
projektu, opracowania planu projektu, kończeniu poszczególnych faz projektu, zakończenia
całego projektu. Mogą być także wykonywane na żądanie upoważnionych instytucji lub osób
– tak jak to się stanie w przypadku programu CPK. Ocenie podlegają m. in. plany, aktualny
stan projektu, artefakty (np. budżet i harmonogram), ryzyka, wszystkie procesy zarządzania.
Najważniejszy plan to pełna metodyka realizacji projektu – od przyjęcia uzasadnienia
biznesowego aż po wdrożenie i eksploatację.
Każdy projekt w każdym momencie musi mieć także określone szacunki pełnych jego
kosztów oraz terminu zakończenia. Istotnym elementem przeglądu bramy jest zawsze ocena
tych dwóch parametrów – czyli wypowiedzenie się, czy prognozy formułowane przez
kierownictwo projektu są realistyczne, a jeśli nie są – to jak należy je zmodyfikować.
Audytowi muszą podlegać także plany techniczne, czyli sposoby budowy składowych CPK.
Wynikiem audytu mogą być zalecenia dotyczące procesów zarządzania, ograniczenia zakresu
projektu czy też nowe szacunki budżetu, oczekiwanych korzyści oraz harmonogramu
projektu.
W wyniku tak wykonanej drugiej części audytu, po ewentualnym stwierdzeniu, że CPK ma
uzasadnienie biznesowe, powinna być podjęta decyzja ws. dalszej realizacji CPK.
Co z Systemem Realizacji Projektów Rządowych?
Audyt CPK powinien objąć nie tylko procesy, struktury i decyzje dotyczące wyłącznie
CPK, ale i środowisko prawno-organizacyjne tego projektu, łącznie tworzące polski
GPIS. Zasadnicze pytania, na które należy w tym zakresie odpowiedzieć, to: czy CPK jest
realizowany zgodnie z ogólnymi regułami obowiązującymi polskie projekty publiczne? Jeśli
regulacje GPIS nie były stosowane, to kto i dlaczego zwolnił CPK z ich stosowania?
Audyt powinien też być podstawą do usprawniania polskiego GPIS. Zapewne
bezpośrednim skutkiem audytu nie będzie jego znaczna restrukturyzacja, ale wnioski z audytu
będą podstawą do jego modyfikacji.
Ważne dla przyszłego rozwoju Polski są odpowiedzi na pytania: Czy wymagane sposoby
zarządzania projektami publicznymi są efektywne? Czy polski GPIS nie zawiera braków i luk
zezwalających na dowolną, niekontrolowaną realizację projektów publicznych lub ich
elementów? Na przykład: czy brak niezależnego nadzoru nad programem wynika z decyzji
kierownictwa CPK, z decyzji podjętych dla tego programu przez rząd, czy też z ogólnych
regulacji dotyczących polskich projektów i programów publicznych?
Można zakładać, że audyt wykaże, że nie było fazy publicznej dyskusji eksperckiej o tym
projekcie – a więc do procedur realizacji projektów należałoby taką fazę wprowadzić. Jeśli
audyt potwierdzi, że informacje o przebiegu projektu były ukrywane – to trzeba rozważyć
wprowadzenie do GPIS obowiązkowego publikowania, na przykład w jednolitym portalu
rządowym, podstawowych informacji o projektach publicznych. Jeśli potwierdzi się, że w
kierowaniu tym projektem brały udział osoby niemające odpowiedniej wiedzy i
doświadczenia, to należy zdefiniować kryteria, umożliwiające obejmowanie stanowisk
kierowniczych w projektach publicznych. Jeśli niewłaściwie zarządzano – lub nie zarządzano
– ryzykami, to należy zdefiniować efektywne procesy zarządzania ryzykiem. I są to tylko
przykłady niektórych procesów zarządzania w projektach, nie tylko publicznych.
Niezależnie od tego, czy analiza polskiego GPIS będzie składową audytu CPK, czy tylko jego dalszą konsekwencją – polski GPIS na podstawie audytu programu CPK musi być usprawniony tak, żeby w przyszłości uruchamiane były tylko projekty rzeczywiście spełniające potrzeby społeczne, a następnie były one efektywnie zarządzane.
Podsumowanie – co po audycie?
Audyt Programu CPK powinien składać się z trzech głównych części:
- Prawnej Weryfikującej zgodność Programu CPK z obowiązującymi regulacjami, także dotyczącymi tego Programu.
- Biznesowej Weryfikującej przydatność Programu dla rozwoju Polski oraz bilansującej oczekiwane korzyści i koszty związane z budową i eksploatacją produktów Programu.
- Zarządczej Weryfikującej adekwatność i poprawność realizacji procesów governance i zarządzania Programem.
Z audytu należy także wyciągnąć wnioski dotyczące polskiego GPIS, czyli systemu
zarządzania projektami rządowymi. Być może stan CPK wynika z braków poza tym
programem. Zapewne istnieją przyczyny, dla których na przykład decyzja o realizacji CPK
została podjęta bez żadnego trybu, a do ciał kierujących powoływane były osoby nie mające
kwalifikacji w zakresie realizacji wielkich projektów. Należy rozważyć opracowanie i uchwalenie Ustawy Prawo Projektów Publicznych, zbierającej, usprawniającej i systematyzującej dotychczas rozproszone w różnych dokumentach regulacje dotyczące sposobu wyboru i realizacji projektów.
Następną uwagą, dotyczącą być może CPK, a może GPIS, jest sposób podjęcia decyzji ws.
dalszych losów tego programu. W przypadku największych, najdroższych projektów
publicznych w wielu krajach sugeruje i stosuje się ogólnokrajowe referenda. W Polsce
mamy już precedens w tym zakresie: referendum (ale lokalne, nie ogólnokrajowe) ws. Igrzysk
Olimpijskich w 2022 roku w Krakowie spowodowało odrzucenie tego projektu. Należy
rozważyć zorganizowanie ogólnokrajowego referendum ws. budowy CPK, być może
razem z którymś z nadchodzących w 2024 roku wyborów.
Dalszą konsekwencją audytu może być konieczność powołania kolejnej komisji śledczej.
Audyt zapewne nie ustali, kto i w jaki sposób podjął decyzję o realizacji CPK zamiast CPL –
a przecież różnica w budżetach tych programów to dziesiątki miliardów złotych. Trzeba by
także wyjaśnić wprowadzenie społeczeństwa w błąd przez premier Szydło, która bezpodstawnie
napisała w dokumencie rządowym, że RM podjęła decyzję o budowie CPK.
I trzecia z
głównych spraw: wyjaśnienie czy Spółka CPK miała prawo wydawać miliardy złotych bez
przedstawienia wymaganych przez Ustawę o CPK pełnego budżetu i harmonogramu dla
całości prac. Jeśli było to bezprawne, to mamy do czynienia z największą w ostatnich latach
defraudacją publicznych pieniędzy.
O Autorze
dr Stanisław Gasik, PMP, ekspert w zakresie projektów rządowych. W latach 2014-2020 był
ekspertem ds. projektów w Government Accountability Office, instytucji Kongresu Stanów
Zjednoczonych (odpowiednik Najwyższej Izby Kontroli), gdzie m. in. brał udział w
opracowaniu wytycznych ds. zarządzania kosztami w programach administracji federalnej
USA. Autor książki „Projects, Government, and Public Policy” (Taylor and Francis, 2023).
Współautor głównych globalnych standardów zarządzania projektami publikowanych przez
Project Management Institute, mających status narodowych standardów zarządzania
projektami w USA. Autor kilkunastu artykułów o polskiej administracji publicznej poziomu
centralnego. Prowadzi stronę internetową poświęconą projektom publicznym: www.gpm3.eu.
Fot.: Materiały prasowe
gość
jsg
krzysiekl
Michalina12
wroord