Podział ruchu Schiphol-Lelystad, a sprawa polska. Uda się z Radomiem?

Art. 19 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że państwo członkowskie po przeprowadzeniu konsultacji z zainteresowanymi stronami może dokonać, bez dyskryminacji w odniesieniu do różnych kierunków wewnątrz Unii lub z powodu przynależności państwowej albo tożsamości przewoźników lotniczych, podziału ruchu lotniczego między porty lotnicze z poszanowaniem następujących zasad:

a) porty lotnicze obsługują to samo miasto lub tę samą konurbację;

b) porty lotnicze dysponują odpowiednią infrastrukturą transportową, umożliwiającą w najszerszym możliwym zakresie bezpośrednie połączenie, dzięki któremu można dotrzeć do portu lotniczego w ciągu 90;

c) porty lotnicze są połączone ze sobą oraz z miastem lub konurbacją, które obsługują, za pośrednictwem częstych, niezawodnych i sprawnych usług transportu publicznego oraz

d) porty lotnicze oferują przewoźnikom lotniczym niezbędne usługi i nie ograniczają w zbyt dużym stopniu ich możliwości prowadzenia działalności zarobkowej.

Ponadto podział ruchu lotniczego między dane porty lotnicze musi być zgodny z zasadami proporcjonalności i przejrzystości oraz opierać się na obiektywnych kryteriach.

Zgodę na wprowadzenie administracyjnego podziału ruchu (APR) lotniczego podejmuje Komisja Europejska (KE) w terminie sześciu miesięcy od otrzymania informacji od państwa członkowskiego i po przeprowadzeniu konsultacji. 25 marca 2019 r. rząd holenderski powiadomił KE o zamiarze ustanowienia określonych zasad podziału ruchu lotniczego w odniesieniu do portów Amsterdam-Schiphol i Amsterdam-Lelystad. Podział ma zostać wprowadzony w drodze dekretu i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Zasobów Wodnych Niderlandów.

Zgodnie z tezami rządu w Amsterdamie celem wprowadzenia APR jest zapewnienie pierwszeństwa dla lotów przesiadkowych przy przyznawaniu slotów (przedziałów czasowych na start i lądowanie) w porcie lotniczym Schiphol, który pełni rolę jednego z największych centrów transferowych w UE. Cel ten został postawiony z wagi na wyczerpanie limitu 500 tys. operacji rocznie, już w 2018 r. czyli dwa lata wcześniej niż to przewidywano. Władze niderlandzkie są zdania, że przepustowość dostępną dla ruchu transferowego na Schiphol można zwiększyć jedynie poprzez zastosowanie odpowiedniego APR wykorzystującego infrastrukturę lotniska w Lelystad.

To ostatnie będzie mogło obsługiwać ruch lotniczy, który nie wymaga infrastruktury niezbędnej dla obsługi pasażerów transferowych, ani takich dla których konieczne jest stosowanie dodatkowych środków kontroli i bezpieczeństwa. Lelystad spełnia więc warunki do przejęcia ruchu point-to-point w ramach strefy Schengen.

Projekt zasad podziału ruchu lotniczego między porty lotnicze Schiphol i Lelystad składa się z trzech elementów.

Po pierwsze port lotniczy Amsterdam-Lelystad, w którym komercyjne operacje lotnicze mają rozpocząć się przed końcem 2020 r., zostanie wyznaczony, jako koordynowany port lotniczy, czyli taki, w którym przydział slotów dokonuje niezależny koordynator.

Po drugie przewoźnik lotniczy będzie miał pierwszeństwo uzyskania slotów w porcie lotniczym Lelystad, w przypadku gdy przekaże historyczne sloty w porcie lotniczym Schiphol innemu przewoźnikowi lotniczemu lub koordynatorowi slotów albo zobowiąże się, że będzie wykorzystywał posiadane sloty na Schiphol do wykonywania lotów transferowych.

Po trzecie zasada opisana powyżej będzie miała zastosowanie wyłącznie do slotów w porcie lotniczym Schiphol, które były wykorzystywane w poprzednich sezonach lotniczych do wykonywania lotów bezpośrednich.

Według definicji zaproponowanej przez Holendrów „loty transferowe” oznaczają loty, w których średnia stopa przesiadek w stosunku do wszystkich lotów z portu lotniczego Schiphol w ciągu ostatnich pięciu lat wynosi, co najmniej 10 proc lub loty do miejsc docelowych na obszarach wymagających kontroli celnej (loty wysokiego ryzyka). Władze niderlandzkie uznały, że wymogi określone w przepisach unijnych zostały spełnione, tym bardziej, że APR ma charakter dobrowolny a więc przewoźnicy będą decydować o przenosinach do Lelystad według własnego uznania.

Oceniając kwalifikowalność portów lotniczych Lelystad i Schiphol do APR brukselscy urzędnicy uznali, że wspomniane lotniska obsługują konurbację Randstad, czyli obszar miejski obejmujący Amsterdam, Rotterdam, Hagę i Utrecht. Ponadto KE stwierdziła, że porty lotnicze dysponują odpowiednią infrastrukturą transportową, umożliwiającą w najszerszym możliwym zakresie bezpośrednie połączenie, dzięki któremu można dotrzeć do portu lotniczego w ciągu 90 minut. Ze wszystkich czterech miast składających się na konurbację Ranstad można dostać się drogami zarówno do portu lotniczego Schiphol, jak i do portu lotniczego Lelystad. Według władz niderlandzkich czas dojazdu w przypadku wszystkich czterech miast konurbacji nie przekracza 90 minut.

W porcie lotniczym Schiphol obsługiwane jest połączenie kolejowe, podobnie jak w przypadku stacji Dworzec Centralny Lelystad, z której w stosownym terminie zostanie uruchomione połączenie obsługiwane przez autobus wahadłowy do portu lotniczego Lelystad. KE uznała też, że istniejące połączenia kolejowe umożliwiają pasażerom dotarcie do portu lotniczego Schiphol i stacji Dworzec Centralny Lelystad za pośrednictwem częstych i niezawodnych usług kolejowych. Jeżeli chodzi o port lotniczy Lelystad, spełnienie wyżej wspomnianego wymogu zależy wyłącznie od ustanowienia odpowiedniej usługi dowozów autobusowych między stacją Dworzec Centralny Lelystad a portem lotniczym Lelystad.

Bruksela uznała również, że lotnisko Lelystad oferuje przewoźnikom lotniczym niezbędne usługi, bo jest przystosowane do obsługi ruchu lotniczego, w tym m.in. statków powietrznych typu Boeing 737 i Airbus A320. Port lotniczy będzie otwarty w godzinach 06:00 – 23:00 oraz zapewni obsługę naziemną samolotów i obsługę pasażerów typową dla tego rodzaju infrastruktury. Ponadto dostęp do lotniska w Lelystad zostanie ułatwiony dzięki decyzji o poszerzeniu autostrady A6 w kierunku portu lotniczego do trzech pasów, a także wybudowaniu zjazdu z autostrady, który zostanie oddany w 2021 r.

KE dodatkowo podkreśliła, że APR nie ogranicza w zbyt dużym stopniu możliwości prowadzenia działalności zarobkowej przez przewoźników lotniczych, bo oprócz spełnienia wymogów przewidzianych w rozporządzeniu APR zakłada, że każde przeniesienie do portu lotniczego Lelystad odbywać się będzie na zasadzie dobrowolności W kwestiach zachowania proporcjonalności, przejrzystości, obiektywnych kryteriów i niedyskryminacji KE również nie miała zastrzeżeń. Urzędnicy uznali, że w świetle analiz władze niderlandzkie mogły w uzasadniony sposób stwierdzić, że próg 10 proc. zapewnia właściwą równowagę i daje możliwość osiągnięcia wyznaczonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu, a więc jest proporcjonalny. Jeżeli chodzi o pozostałe elementy projektu APR KE podkreśliła, że każde przeniesienie lotów z portu lotniczego Schiphol do portu lotniczego Lelystad jest dobrowolne i uznała, że wszystkie kryteria ustanowione w projekcie zasad APR są obiektywne i przejrzyste.

W końcu KE pochyliła się nad zagadnieniem niedyskryminacji, czyli zasadami, które wymagają, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób i by odmienne sytuacje nie były traktowane w sposób jednakowy. Komisyjni urzędnicy nie dopatrzyli się ani dyskryminacji w odniesieniu do miejsc docelowych wewnątrz UE, ani dyskryminacji z powodu przynależności państwowej albo tożsamości przewoźników lotniczych. W konsekwencji APR zaproponowany przez władze holenderskie został zaakceptowany prze KE i może zostać wprowadzony.

Sytuacja, która dotknęła Schiphol jest dość podobna do wyzwań stojących przed Okęciem. Brak wystarczającej przepustowości na Lotnisku Chopina powoduje, że potrzebuje ono uwolnienia slotów dla ruchu przesiadkowego kosztem połączeń czarterowych i point-to-point. Z tego powodu Przedsiębiorstwo Państwowe „Porty Lotnicze” (PPL) przejęło port lotniczych na Sadkowie w Radomiu i po jego rozbudowaniu zamierza przenieść tam rejsy linii niskobudżetowych oraz loty wycieczkowe.

Atrakcyjność radomskiego lotniska może nie wystarczyć, aby linie lotnicze same się tam przeniosły. Potrzebny może okazać się polski APR dla Warszawy a sprawdzony już holenderski przykład może stanowić wzór do wykorzystania. Warto przypomnieć, że pierwsze, wstępne konsultacje nt. APR dla Mazowsza odbyły się w Polsce na przełomie zeszłego roku.

Sprawdzając możliwość zastosowania rozwiązań holenderskich na Mazowszu, zacznijmy od wymogu proporcjonalności. Wydaje się, że gdyby w Polsce zastosowano próg stopy przesiadek przy określaniu lotów do przeniesienia z Lotniska Chopina KE nie miałaby podstaw do zgłoszenia zastrzeżeń zwłaszcza, jeśli wyznaczenie progu oparte byłoby na pogłębionych analizach, tak jak odbyło się to w Niderlandach. Wymogi zachowania przejrzystości, obiektywnych kryteriów i niedyskryminacji zostałyby też spełnione, gdyby zastosować holenderską skrupulatność w opisie projektu zasad APR.

Więcej trudności stworzyłyby wymogi geograficzne i infrastrukturalne. Pierwszym poważnym problemem byłoby udowodnienie, że port w Radomiu obsługuje Warszawę lub konurbację stołeczną, jeśli takowa w ogóle istnieje. Dziś bez wątpienia rolę lotnisk stołecznych pełnią Okęcie i Modlin, natomiast Radom do tej pory nigdy nie był brany pod uwagę, jako lotnisko „warszawskie”. W dodatku odległość pomiędzy Sadkowem a Okęciem wynosi 109 km (w przypadku holenderskim tylko 57 km).

Kolejnym wyzwaniem będzie przekonanie KE, że porty lotnicze dysponują odpowiednią infrastrukturą transportową, umożliwiającą w najszerszym możliwym zakresie bezpośrednie połączenie, dzięki któremu można dotrzeć do portu lotniczego w ciągu 90 minut oraz że są połączone ze sobą i z miastem, które obsługują, za pośrednictwem częstych, niezawodnych i sprawnych usług transportu publicznego.

Obecnie dojazd samochodem z Lotniska Chopina do portu na Sadkowie trasą S7 trwa ok. 90 minut, a więc mieści się w limicie wskazanym w rozporządzeniu. Jednak podróż pociągiem na trasie Dworzec Główny Radom – Dworzec Centralny Warszawa zajmuje już ok. 100 minut, a więc ponad godzinę dłużej niż w przypadku połączenia kolejowego pomiędzy portami holenderskimi. Do tych długich 100 minut trzeba jeszcze doliczyć dojazd z centralnych dworców kolejowych do portów lotniczych. Taka podróż trwa ok. 15-20 minut, z czego wynika, że obecnie z centrum Warszawy na lotnisko w Radomiu można dotrzeć pociągiem w ok. 2 godz., czyli o wiele za długo niż to określają przepisy UE. O ile z większości miejsc w Warszawie można dojechać do Sadkowa samochodem w ok. 90 minut, to z braku szybkich połączeń kolejowych trudno uznać, że lotnisko radomskie jest dobrze skomunikowane z miastem, które ma obsługiwać.

Oczywiście, tak jak w przypadku infrastruktury w Holandii, w Polsce, wraz z modernizacją trakcji kolejowej, również nastąpi poprawa parametrów komunikacyjnych. Niemniej nie wiadomo, kiedy to nastąpi, a nawet wtedy, zakładany czas przejazdu pomiędzy Radomiem a Warszawą ma wynosić 75 minut.

Na zakończenie trzeba poruszyć najważniejszą kwestię, która nie jest warunkiem prawnym APR, ale dla decyzji KE ma ogromne znaczenie. Niderlandzki APR oparty jest o zasadę dobrowolności. Nikt nie może zmusić przewoźników do wyprowadzenia się do Lelystad. Takie założenie powoduje, że KE spojrzała łagodniejszym okiem na holenderską propozycję, która dzięki zasadzie swobodnej decyzji na pewno nie ogranicza możliwości prowadzenia działalności zarobkowej przez przewoźników lotniczych. Stanowisko KE mogłoby wyglądać inaczej, gdyby APR był obowiązkowy.

Dobrowolność uwalniania slotów na amsterdamskim lotnisku oznacza też zapewne, że Grupa Schiphol - właściciel obu lotnisk, których dotyczy APR - będzie stosować zachęty handlowe do skłonienia przewoźników do przeprowadzki do Lelystad. APR jest jednak Holendrom potrzebny, żeby sloty w Lelystad, które będą oferowane po bardzo atrakcyjnych cenach, nie zostały zajęte przez przewoźników, którzy z/do Schiphol nie latają.

Wygląda na to, że na Mazowszu są nikłe szanse na wprowadzenie nawet dobrowolnego APR, z uwagi na obecne ograniczenia komunikacyjne. Natomiast zachęcanie przewoźników do przeprowadzki do Radomia wyłącznie atrakcyjną ofertą handlową może okazać się nieskuteczne, bo mogą z niej skorzystać inni przewoźnicy niż ci, którzy operują dziś na Lotnisku Chopina. W takiej sytuacji PPL ponosiłby znaczne koszty, jednocześnie nie uwalniając przepustowości na Okęciu. Paradoksalnie nadzieją dla PPL na wprowadzenie APR dla regionu stołecznego i objęcie nim portu w Radomiu jest opóźnienie otwarcia lotniska na Sadkowie, dzięki czemu będzie więcej czasu na modernizację tras drogowych i kolejowych, tak aby zostały spełnione wymogi infrastrukturalne rozporządzenia UE 1008/2008.