Reguły nieba: Otwarte czy zamknięte?
Dominik Sipiński
Reklama
Wizz Air i Ryanair - trudno wyobrazić sobie, jak wyglądało polskie niebo bez tych linii. Przewożą one niemal połowę pasażerów na lotniskach w naszym kraju. Ale ich gwałtowny rozwój po 2004 r. nie byłby możliwy, gdyby nie członkostwo w Unii Europejskiej. A konkretnie - unijne otwarte niebo.
To właśnie bardzo zliberalizowany, otwarty dostęp do lotów wewnątrz UE umożliwia rozwój przewoźników niskokosztowych. O ile trudniej byłoby bez niego pokazuje przykład odwołania lotów Ryanaira z Wrocławia do chorwackiego Zadaru, związany z obowiązującymi procedurami uzyskiwania zgody ULC-u na tę trasę.
W rzeczywistości 7 lat po podpisaniu porozumienia nadal nie weszło ono w życie. Tempo dostosowywania prawa do przepisów unijnych jest bardzo różne w poszczególnych krajach bałkańskich, a bez tego nie ma mowy o rozszerzeniu otwartego nieba. W tej chwili relacje w zakresie lotnictwa pomiędzy krajami EWOL a Unią regulują umowy dwustronne. UE występuje w nich jako całość, a reprezentuje ją Komisja Europejska.
Do tego obecnie praktyka różni się nieco pomiędzy państwami. Na przykład by latać z Polski do Chorwacji przewoźnicy niezarejestrowani w naszym kraju muszą uzyskać zgodę ULC. Taka formalność nie jest potrzebna przy lotach z niektórych innych państw.
W 2007 r. Bułgaria i Rumunia stały się pełnoprawnymi członkami UE i wspólnego nieba. W lipcu br. tak samo stanie się z Chorwacją.
Bruksela prowadzi rozmowy na temat podobnych umów z Tunezją i Algierią. Zwłaszcza w przypadku tego pierwszego kraju porozumienie wydaje się być blisko, bo liberalizacja rynku lotniczego z popularnym wśród turystów krajem leży w interesie obydwu stron.
To właśnie bardzo zliberalizowany, otwarty dostęp do lotów wewnątrz UE umożliwia rozwój przewoźników niskokosztowych. O ile trudniej byłoby bez niego pokazuje przykład odwołania lotów Ryanaira z Wrocławia do chorwackiego Zadaru, związany z obowiązującymi procedurami uzyskiwania zgody ULC-u na tę trasę.
W mniejszym stopniu korzystają z otwartego nieba linie tradycyjne. Dla nich największe zyski przynoszą loty długodystansowe, a współpraca z krajami spoza UE nie przebiega tak gładko, jak chciałaby tego Bruksela. Ale dzięki "otwartemu niebu" możliwa jest konkurencja - czyli niższe ceny dla pasażerów - na trasach transatlantyckich.
W Raporcie Pasazer.com przyglądamy się tym przepisom.
Wspólne niebo UE: Stary pomysł, ale działa krótko
Unijne otwarte niebo, a precyzyjnie wspólny rynek lotniczy, jest znacznie młodsze niż sam proces integracji europejskiej. To tylko jeden z wielu elementów wspólnej polityki dotyczącej transportu lotniczego, ale to na nim właśnie się skoncentrujemy.
Wspólna polityka transportowa i swobodny przepływ osób znalazły się już w ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą traktacie z 1957 r. Ale dopiero trzydzieści lat później te przepisy faktycznie przełożyły się na lotnictwo. W latach 1987-1992 Rada EWG uchwaliła trzy pakiety aktów prawnych, które doprowadziły do liberalizacji europejskiego rynku lotniczego.
Kluczowe rozporządzenie 2408/92 umożliwiło przewoźnikom wspólnotowym, czyli z licencją jednego z państw Wspólnoty Europejskiej niemal swobodny dostęp do wszystkich tras wewnątrz WE (która kilkanaście miesięcy później przerodziła się w Unię Europejską). Nieliczne ograniczenia związane były m.in. z trasami koncesjonowanymi, świadczeniem usług publicznych oraz ochroną środowiska.
Celem nowego rozporządzenia 1008/2008 było przede wszystkim połączenie przepisów dotyczących licencjonowania przewoźników, ustalania taryf oraz dostępu do rynku wewnętrznego.
2. Państwa członkowskie nie uzależniają wykonywania wewnątrzwspólnotowych przewozów lotniczych przez wspólnotowego przewoźnika lotniczego od jakichkolwiek zezwoleń lub upoważnień (...).
Rozporządzenie zniosło też wszelkie ograniczenia w oferowaniu lotów na zasadzie code-share oraz sprecyzowało, które trasy mogą być objęte obowiązkiem wykonywania usług publicznych. Na terenie Unii nie mogą być zawierane żadne porozumienia dotyczące taryf. Krótko mówiąc, z niewielkimi wyjątkami dotyczącymi specyficznych tras, przewoźnicy zarejestrowani na terenie UE mogą otwierać dowolne trasy w obrębie wspólnoty, także poza krajem, w którym mają licencję.
Najłatwiej z Unii można latać do krajów Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA): Szwajcarii, Islandii, Norwegii i teoretycznie Liechtensteinu (w tym kraju nie ma bowiem portu lotniczego). Członkowie EFT-y uczestniczą we wspólnym niebie na takich samych prawach jak państwa członkowskie UE. Szwajcaria podpisała odpowiednią umowę w 2002 r., a pozostałe dwa kraje już w 1993 r.
By latać do krajów EFT-y z dowolnego unijnego państwa przewoźnicy wspólnotowi nie potrzebują żadnych dodatkowych zezwoleń. Nic nie zmieni się, jeśli Islandia zdecyduje się wstąpić do UE, co jest możliwe w przyszłości.
Wspólne niebo UE: Stary pomysł, ale działa krótko
Unijne otwarte niebo, a precyzyjnie wspólny rynek lotniczy, jest znacznie młodsze niż sam proces integracji europejskiej. To tylko jeden z wielu elementów wspólnej polityki dotyczącej transportu lotniczego, ale to na nim właśnie się skoncentrujemy. Wspólna polityka transportowa i swobodny przepływ osób znalazły się już w ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą traktacie z 1957 r. Ale dopiero trzydzieści lat później te przepisy faktycznie przełożyły się na lotnictwo. W latach 1987-1992 Rada EWG uchwaliła trzy pakiety aktów prawnych, które doprowadziły do liberalizacji europejskiego rynku lotniczego.
Kluczowe rozporządzenie 2408/92 umożliwiło przewoźnikom wspólnotowym, czyli z licencją jednego z państw Wspólnoty Europejskiej niemal swobodny dostęp do wszystkich tras wewnątrz WE (która kilkanaście miesięcy później przerodziła się w Unię Europejską). Nieliczne ograniczenia związane były m.in. z trasami koncesjonowanymi, świadczeniem usług publicznych oraz ochroną środowiska.
Pełna liberalizacja w 2008 r.
Rozporządzenie z 1992 r. obowiązywało w niemal niezmienionej formie do 2008 r. W 1995 r. otwarte niebo objęło Austrię, Finlandię i Szwecję, w 2004 r. dziesięciu nowych członków UE, w tym Polskę, a w 2007 r. Bułgarię i Rumunię. We wrześniu 2008 r. przyszedł jednak czas na zmianę rozporządzenia.
Celem nowego rozporządzenia 1008/2008 było przede wszystkim połączenie przepisów dotyczących licencjonowania przewoźników, ustalania taryf oraz dostępu do rynku wewnętrznego.
Artykuł 15. rozporządzenia 1008/2008:
1. Wspólnotowi przewoźnicy lotniczy są uprawnieni do wykonywania wewnątrzwspólnotowych przewozów lotniczych. 2. Państwa członkowskie nie uzależniają wykonywania wewnątrzwspólnotowych przewozów lotniczych przez wspólnotowego przewoźnika lotniczego od jakichkolwiek zezwoleń lub upoważnień (...).
Rozporządzenie zniosło też wszelkie ograniczenia w oferowaniu lotów na zasadzie code-share oraz sprecyzowało, które trasy mogą być objęte obowiązkiem wykonywania usług publicznych. Na terenie Unii nie mogą być zawierane żadne porozumienia dotyczące taryf. Krótko mówiąc, z niewielkimi wyjątkami dotyczącymi specyficznych tras, przewoźnicy zarejestrowani na terenie UE mogą otwierać dowolne trasy w obrębie wspólnoty, także poza krajem, w którym mają licencję.
EFTA jak UE
Schody dla przewoźników zaczynają się, gdy chcą uruchomić loty pomiędzy Unią a innym krajem. Przepisy są skomplikowane i mocno się różnią.Najłatwiej z Unii można latać do krajów Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA): Szwajcarii, Islandii, Norwegii i teoretycznie Liechtensteinu (w tym kraju nie ma bowiem portu lotniczego). Członkowie EFT-y uczestniczą we wspólnym niebie na takich samych prawach jak państwa członkowskie UE. Szwajcaria podpisała odpowiednią umowę w 2002 r., a pozostałe dwa kraje już w 1993 r.
By latać do krajów EFT-y z dowolnego unijnego państwa przewoźnicy wspólnotowi nie potrzebują żadnych dodatkowych zezwoleń. Nic nie zmieni się, jeśli Islandia zdecyduje się wstąpić do UE, co jest możliwe w przyszłości.
Poza UE i EFT-ą sprawa się jednak komplikuje. Tzw. unijna zewnętrzna polityka lotnicza istnieje od 2005 r. i ma trzy filary.
EWOL - na chęciach się kończy
Drugi filar jest najbliższy temu, co rozumiemy jako całkowicie otwarte niebo. Obejmuje on kraje Europejskiej Polityki Sąsiedzkiej, czyli Europę, Kaukaz oraz kraje śródziemnomorskie.Najambitniejszą inicjatywą w obszarze Europejskiej Polityki Sąsiedzkiej jest Europejski Wspólny Obszar Lotniczy (EWOL, European Common Aviation Area).
Zawarte w 2006 r. porozumienie o utworzeniu EWOL objęło wszystkie kraje bałkańskie: Albanię, Bośnię i Hercegowinę, Bułgarię, Chorwację, Czarnogórę, Kosowo, Rumunię i Serbię. Zakłada stopniowe dostosowanie przepisów we wszystkich państwach do norm unijnych, czyli znacznie więcej niż tylko "uwolnienie nieba". Kraje objęte EWOL będą musiały stosować się także do wyroków Sądu Europejskiego. Znikną ograniczenia inwestycyjne oraz inne - powstanie prawdziwy wspólny rynek lotniczy.
Zawarte w 2006 r. porozumienie o utworzeniu EWOL objęło wszystkie kraje bałkańskie: Albanię, Bośnię i Hercegowinę, Bułgarię, Chorwację, Czarnogórę, Kosowo, Rumunię i Serbię. Zakłada stopniowe dostosowanie przepisów we wszystkich państwach do norm unijnych, czyli znacznie więcej niż tylko "uwolnienie nieba". Kraje objęte EWOL będą musiały stosować się także do wyroków Sądu Europejskiego. Znikną ograniczenia inwestycyjne oraz inne - powstanie prawdziwy wspólny rynek lotniczy.
W rzeczywistości 7 lat po podpisaniu porozumienia nadal nie weszło ono w życie. Tempo dostosowywania prawa do przepisów unijnych jest bardzo różne w poszczególnych krajach bałkańskich, a bez tego nie ma mowy o rozszerzeniu otwartego nieba. W tej chwili relacje w zakresie lotnictwa pomiędzy krajami EWOL a Unią regulują umowy dwustronne. UE występuje w nich jako całość, a reprezentuje ją Komisja Europejska.
Do tego obecnie praktyka różni się nieco pomiędzy państwami. Na przykład by latać z Polski do Chorwacji przewoźnicy niezarejestrowani w naszym kraju muszą uzyskać zgodę ULC. Taka formalność nie jest potrzebna przy lotach z niektórych innych państw.
W 2007 r. Bułgaria i Rumunia stały się pełnoprawnymi członkami UE i wspólnego nieba. W lipcu br. tak samo stanie się z Chorwacją.
Sąsiedzi bliżsi i dalsi
EWOL to jedyne wielostronne i tak daleko idące porozumienie zmierzające w stronę objęcie krajów spoza UE otwartym niebem. Kilka lat temu Bruksela planowała na takich samych zasadach rozwinąć Europejsko-Śródziemnomorskie Porozumienie Lotnicze (Euro-Mediterranean Air Transport Agreement), ale do tej pory udało się jedynie podpisać i w pełni wdrożyć umowę dwustronną z Marokiem.Według danych Komisji Europejskiej od 2006 r. spowodowała ona spadek taryf aż o 40 proc. Od 2006 r. ruch pomiędzy UE i Marokiem podwoił się. Krytycy zauważają, że większe znaczenie może mieć aktywne wspieranie turystyki przez rząd tego kraju.
Umowa z Marokiem jest podobna do EWOL. Znosi ona ograniczenia liczby i kierunków połączeń oraz wspiera stopniowe dostosowywanie prawa lotniczego. Przewoźnicy wspólnotowi mogą bez ograniczeń latać do tego afrykańskiego kraju, możliwe są także inwestycje w Maroku. Porozumienie jest jednak oparte na dobrej woli, bo Unia nie może stosować argumentu o potencjalnym członkostwie. Dlatego postęp w ujednolicaniu prawa jest dość powolny.
Umowa z Marokiem jest podobna do EWOL. Znosi ona ograniczenia liczby i kierunków połączeń oraz wspiera stopniowe dostosowywanie prawa lotniczego. Przewoźnicy wspólnotowi mogą bez ograniczeń latać do tego afrykańskiego kraju, możliwe są także inwestycje w Maroku. Porozumienie jest jednak oparte na dobrej woli, bo Unia nie może stosować argumentu o potencjalnym członkostwie. Dlatego postęp w ujednolicaniu prawa jest dość powolny.
Bruksela prowadzi rozmowy na temat podobnych umów z Tunezją i Algierią. Zwłaszcza w przypadku tego pierwszego kraju porozumienie wydaje się być blisko, bo liberalizacja rynku lotniczego z popularnym wśród turystów krajem leży w interesie obydwu stron.
UE podpisała jeszcze takie same umowy z Jordanią, Gruzją i Mołdawią. Podobnie jak w przypadku Maroka zakładają one stopniowe uwalnianie rynku i dostosowywanie prawa. Jak czytamy w raporcie Parlamentu Europejskiego na razie jest zbyt wcześnie, by ocenić skutek tych umów. Rozmowy trwają z Ukrainą i Azerbejdżanem.
Rok temu zakończyły się także negocjacje podobnej umowy z Izraelem. Będzie ona wchodzić w życie bardzo powoli i stopniowo - aż do 2017 r. Dopiero wtedy możemy spodziewać się zwiększenia oferty i niższych cen do tego kraju. Kraje EuroMedu, w przeciwieństwie do członków EWOL, nie zgodzą się jednak na oddanie władzy Komisji Europejskiej i Sądowi Europejskiemu.
Transatlantyckie Open Sky
Spośród krajów położonych dalej od Europy, czyli objętych trzecim filarem polityki lotniczej, najważniejszym partnerem są Stany Zjednoczone.
Umowy dwustronne podpisywane przez niektóre państwa europejskie ze Stanami Zjednoczonymi trafiły pod lupę Komisji Europejskiej po roku 2000. M.in. Holandia i Wielka Brytania uwolniły rynek lotów transatlantyckich, co sprzyjało rozwojowi oferty lotów do Ameryki Północnej. Bruksela uznała jednak, że to złamanie zasady niedyskryminacji wobec innych państw, a opinię tę podzielił Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Wyrok stał się jednak impulsem do podpisania w 2007 r. pierwszego w historii porozumienia Open Sky ze Stanami Zjednoczonymi.
Transatlantyckie Open Sky umożliwia loty pomiędzy dowolnymi miastami w Stanach Zjednoczonych i Unii Europejskiej. Mogą je obsługiwać przewoźnicy amerykańscy i unijni. Open Sky nie umożliwia liniom z UE obsługiwania lotów krajowych w Stanach Zjednoczonych, a przewoźnikom amerykańskim - tras wewnątrzunijnych. Nadal obowiązują także ograniczenia co do inwestycji w sektorze lotniczym.
W 2009 r. niemal identyczną umowę Unia podpisała z Kanadą, a w 2011 r. - z Brazylią. Porozumienie z Brazylią nie weszło jednak w życie, gdyż wciąż nie zostało podpisane przez władze tego kraju. Trwają rozmowy z Australią i Nową Zelandią.
Bruksela chce podobne umowy Open Sky wynegocjować z innymi najważniejszymi partnerami lotniczymi. Ale jak czytamy w raporcie Europarlamentu, postęp w ramach trzeciego filara jest najwolniejszy. Na razie Komisja musi zadowolić się działaniami w obrębie filara pierwszego.
Zamiast jednej umowy, wiele takich samych
Pierwszy filar zewnętrznej polityki lotniczej UE to najbardziej podstawowe działanie, dlatego opisujemy je na końcu. Dotyczy krajów, z którymi ruch lotniczy jest niewielki lub tych, które nie są skłonne negocjować z Brukselą.
Założenia tego filaru to ujednolicenie umów dwustronnych podpisanych przez poszczególne kraje unijne. Najważniejszym dla Brukseli punktem jest zniesienie tzw. klauzuli narodowej. Oznacza to dopuszczenie wszystkich przewoźników unijnych do lotów do danego kraju spoza UE.
Jeśli obecnie do obsługi tras mogą być wyznaczenie jedynie przewoźnicy z danego kraju UE lub kraju przeznaczenia, to po zniesieniu klauzuli narodowej prawa przewozowe na tę trasę mogłaby otrzymać każda unijna linia.
Kraje objęte działaniami w ramach pierwszego filaru to m.in. Armenia, Indonezja, Meksyk, Singapur czy Turcja. Zniesienie klauzuli narodowej (tzw. porozumienie horyzontalne) nie zastępuje istniejącej umowy dwustronnej - nadal niezbędne są odpowiednie zezwolenia uzyskiwane na poziomie kraju członkowskiego.
Rosja jest szczególnym przypadkiem w tych negocjacjach. Do 2011 r. Moskwa nie zgadzała się na rozmowy z Brukselą, w zamian podpisując umowy jedynie z poszczególnymi krajami. Dopiero dwa lata temu Rosja ustąpiła, choć cały czas szanse na podpisanie porozumienia z całą Unią są minimalne.
Otwarte niebo? Raczej uchylone
Na temat szczegółowych przepisów dotyczących skąd, dokąd i z jakimi zgodami można latać powstają wielotomowe prawnicze opracowania. Powyższy raport przedstawia tylko najważniejsze punkty. Te, które najbardziej odczuwają pasażerowie.
Dzięki temu, że Unia zdecydowała się całkowicie otworzyć niebo możemy latać Ryanairem czy Wizz Airem z Polski do Wielkiej Brytanii, Hiszpanii czy Włoch. Lotów jest więcej, są tańsze, a przewoźnicy muszą z sobą konkurować.
Podobnie jest na trasach do Ameryki Północnej. Dzięki Open Sky wzrosła liczba europejskich miast z bezpośrednimi połączeniami do Stanów Zjednoczonych wzrosła o 13 proc., zwiększyła się także liczba obsługiwanych lotnisk po drugiej stronie Atlantyku.
Jednak na tym na razie kończy się "otwieranie nieba". Rozmowy z najważniejszymi partnerami - Rosją, Chinami, a nawet Turcją - są powolne i nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Gdyby nie wejście Chorwacji do UE, być może również na loty tam przewoźnicy potrzebowaliby zezwoleń, takich jak wymagane są na trasach do Egiptu. Choć Bruksela ma dużą determinację, by liberalizować rynek lotniczy, kraje trzecie chcą chronić swoich narodowych przewoźników. Wydaje się, że otwarcie nieba do większej liczby państw jest przesądzone, ale proces potrwa jeszcze wiele lat.
Linki:
Dominik Sipiński
grafiki: Dominik Sipiński i Paweł Cybulak na podstawie informacji Komisji Europejskiej
gość
luciusvorenus
jsg
demar
krzysiekl